В Государственной Думе обсудили перспективы тарифного регулирования в электроэнергетике

17 февраля 2020 г. Комитет Государственной Думы по энергетике провел круглый стол, посвященный проблемам тарифного регулирования в электроэнергетике.

Открывая мероприятие, председатель Комитета П.Н. Завальный отметил, что в результате реформы отрасли сложилась достаточно сложная и местами непрозрачная система ценообразования в электроэнергетике. Конечные цены на электроэнергию складываются из стоимости генерации электроэнергии, сетевой составляющей, расходов на сбытовую деятельность и услуг инфраструктурных организаций. Процентное соотношение этих услуг в структуре конечного тарифа на электроэнергию сильно различается в разных регионах. В среднем по России львиную долю в конечном тарифе для потребителей составляет генерация (51,1 %) и сетевой тариф (44,5 %).

Среди основных проблем в сфере тарифного регулирования в электроэнергетике председатель Комитета назвал перекрёстное субсидирование населения в тарифах на передачу электроэнергии; рост субсидирования потребителей со стороны генерации в рамках регулируемых договоров на оптовом рынке; несправедливое распределение нагрузки по перекрестному субсидированию между потребителями всех уровней напряжения,  увеличение доли регулируемых механизмов, таких как ДПМ и разного рода надбавок, проблему излишков распределительной сетевой мощности и ряд других.

Также П.Н. Завальный проинформировал о запланированном на ближайшее время в Государственной Думе Правительственном часе с главой ФАС России И.Ю. Артемьевым.

С докладом по теме круглого стола выступил начальник Управления регулирования электроэнергетики ФАС России Д.А. Васильев. В нем он отметил, что цена на электроэнергию в общем растет в последнее время не более чем на 2% в год, ситуация стабильна. При этом на рынке цена мощности растет опережающими темпами, соответственно, ее доля в цене электроэнергии на оптовом рынке также увеличивается.

Общие объемы перекрестного субсидирования растут, при этом ее доля в конечных тарифах на электроэнергию составляет в среднем 10%. А вот показатели по перекрестному субсидированию в сетевом комплексе, напротив, стабилизировались и даже снизились по сравнению с 2014 годом.

Собственная генерация во многих регионах вышла на точку окупаемости, что, по мнению ФАС, только подстегнет уход потребителей из сетей. Перераспределение перекрестного субсидирования в сетях по уровням напряжения лишь усугубит ситуацию, потому что сегодня ряд потребителей между уходом на собственную генерацию и тарифы Федеральной сетевой компанией (далее – ФСК) выбирают ФСК.

Что касается тарифов для населения и перекрестного субсидирования по регионам, одна из проблем заключается в том, что регионы не всегда устанавливают тарифы в соответствии с прогнозом социально-экономического развития, как им предписано. Решить эту проблему поможет проводимая сейчас цифровизация, поскольку автоматический мониторинг анализ тарифообразования позволит объективно выявлять перекосы и ошибки, оперативно проверять и исправлять их. Также ФАС планирует расширение тарифного меню для регионов.

Кроме того, 2020 год станет показательным с точки зрения перехода на эталонное тарифообразование в сетевом комплексе, должны заработать и регуляторные соглашения. Все это также может изменить общую картину.

Заместитель директора Департамента развития электроэнергетики Минэнерго России А.А. Эрдыниев озвучил позицию министерства по ключевым проблемам. Так, Минэнерго поддерживает поэтапное исключение всех нерыночных надбавок, отмечая при этом, что большинство из них на сегодня имеют ограничение по времени. Подходить к их продлению нужно очень осторожно.

Важнейшей задачей министерство считает полный переход на долгосрочное тарифообразование в сетевом комплексе к 2023 году, а также введение в нем эталонного подхода. Соответствующее решение в настоящее время обсуждается в правительстве.

Кроме того, министерство настаивает на необходимости выравнивания перекрестного субсидирования по всем уровням напряжения и введения резервирования сетевой мощности, несмотря на то, что эти решения активно критикуются участниками отрасли. Другие механизмы в нынешних условиях будут менее эффективными. Также Минэнерго считает целесообразным консолидацию объектов сетевого комплекса.

Директор Института проблем ценообразования и регулирования естественных монополий НИУ «Высшая школа экономики» Илья Долматов предложил внести в рекомендации пункт о необходимости прописать основы тарифной политики на макроуровне с внесением их в документы стратегического планирования. По его мнению, нужно утверждение тарифной политики как на федеральном, так и на региональном уровнях. Кроме того, требуется отказаться от отношения к тарифообразованию как чистому администрированию и в дальнейшем совершенствовать методики с внедрением в них механизмов стимулирования потребителей.

Заместитель Генерального директора по экономике ПАО «Россети» П.В. Гребцов в своем выступлении отметил, что необходимо добиваться справедливого распределения перекрестного субсидирования между всеми потребителями вне зависимости от того, к каким сетям они присоединены. При равномерном распределении перекрестного субсидирования тариф для магистральных сетей останется в среднем в два раза ниже «котловых» тарифов на высоком уровне напряжения. При этом на прямых промышленных потребителей ФСК будет отнесено всего лишь 17% от общего объема перекрестного субсидирования, а 83% «перекрестки» останется в тарифах распределительного комплекса.

Снижение перекрестного субсидирования — это отдельная стратегическая задача Правительства РФ, которая на протяжении многих лет является одной из приоритетных. С целью ее решения уже несколько лет темпы роста предельных максимальных тарифов на услуги по передаче электроэнергии для населения (в среднем 5%) опережают темпы роста тарифов для прочих потребителей (3%). Но, к сожалению, этих мер явно недостаточно для снижения «перекрестки». Несмотря на принимаемые Правительством Российской Федерации меры, в ряде регионов перекрестное субсидирование продолжает расти. Так, объем «перекрестки» в тарифах на услуги по передаче электрической энергии на 2019 год увеличился в среднем на 10% по сравнению с прошлым годом. Основная причина — снижение регионального объема полезного отпуска, являющееся в том числе следствием перехода потребителей на прямые договоры с ФСК.

При этом сетевой комплекс несет на себе существенные издержки вследствие исполнения решений органов власти по ограничению роста тарифа и предоставления льгот различным категориям потребителей. Накопленные «выпадающие доходы» сетевых организаций крайне утяжеляют все расчеты.

По мнению представителя ПАО «Россети», компания перевыполнила целевые ориентиры по снижению удельных операционных расходов, установленных федеральными органами исполнительной власти, правительством и стратегией развития электросетевого комплекса РФ. Так, с 2012 года операционные расходы группы «Россети» на условную единицу эксплуатируемого оборудования, очищенные от инфляции, снижены более чем на 30%, а это свыше 50 млрд рублей экономии. Удельная аварийность уменьшена на 58%. Компания перешла от плановых ремонтов оборудования на риск-ориентированный принцип.

Потенциал для дальнейшего масштабного снижения операционных расходов исчерпан. Закупки осуществляются строго в соответствии с нормами федерального закона № 223-ФЗ. Фонд оплаты труда определяется в соответствии с Отраслевым тарифным соглашением в электроэнергетике, заключенным Ассоциацией «ЭРА России» и Всероссийским Электропрофсоюзом, и в соответствии с трудовым законодательством не может быть снижен.  Заработная плата работников соответствует рынку труда в субъектах Российской Федерации. Необоснованное занижение заработной платы грозит ростом социальной напряженности и потерей качества поставляемых услуг. Между тем, значительная часть основного производственного оборудования, около 65%, выработала свой нормативный срок. Для нивелирования существующих рисков компания «Россети» вкладывает значительные средства в модернизацию оборудования, а также активно взаимодействует с органами исполнительной и законодательной власти для совершенствования правил регулирования деятельности сетевых организаций.

Предлагаемая ФАС России методика «эталонных затрат» направлена на унификацию и прозрачность в подходах к регулированию всех сетевых организаций. Но, по мнению представителей сетевого комплекса, проблему «перекрестки» введением эталонов затрат не решить. Предельная величина перекрестного субсидирования, зафиксированная в постановлении правительства РФ, – 230 млрд рублей, в том числе в регионах присутствия компании «Россети» – 191 млрд рублей, что соразмерно объему операционных расходов распределительных компаний, входящих в группу «Россети».

Наиболее перспективным путем решения изложенных проблем П.В. Гребцов считает развитие регулирования тарифов на основе регуляторных соглашений с субъектами Российской Федерации.

Участники Круглого стола

Председатель Наблюдательного совета Ассоциации «Совет производителей энергии» А.Г. Панина обратила внимание собравшихся на то, что корень проблем электроэнергетики во многом кроется в том, что Россия так и не перешла на современный уклад, подразумевающий децентрализацию и цифровизацию, современные технологии производства энергии. В сочетании с ситуацией на мировых энергетических рынках и, соответственно, динамикой цен на энергоресурсы это катастрофически снижает эффективность отрасли. Помимо текущих решений, связанных непосредственно с тарифообразованием, производителям требуется как можно скорее отказаться от дорогостоящих и неэффективных способов производства электроэнергии.

Также на круглом столе выступили члены Совета Федерации, представители Минстроя России, РАНХиГС, Государственного университета управления, Российского союза промышленников и предпринимателей, Общественного объединения «ОПОРА РОССИИ», Торгово-промышленной палаты, НП «Совет рынка», Ассоциации «Сообщество потребителей энергии» и других организаций.

В заключение круглого стола первый заместитель председателя Комитета по энергетике С.Я. Есяков подробно остановился на содержании и спорных моментах проекта федерального закона «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)», инициированного ФАС России.

По мнению депутата, концепция законопроекта, находящегося на рассмотрении Правительства России, предусматривает замещение действующей системы отраслевого регулирования новой нормативной основой, единой для всех отраслей, с последующей ее детализацией в новых подзаконных нормативных актах. Вместо многообразия отраслевых законов, которыми сегодня определяются правила формирования тарифов на отдельные виды услуг и ресурсов, таких как железные дороги, аэропорты, лекарства, энергетика, ФАС предлагается принять универсальный подход. Предполагается унификация требований при установлении тарифов во всех сферах и введение единых методов их госрегулирования.

Вместе с тем, отраслевые федеральные органы исполнительной власти и сообщества как в энергетике, так и в других сферах считают необходимым сохранить накопленную законодательную базу с учетом отраслевых технических, технологических и экономических особенностей. Кроме того, сохраняются существенные разногласия по отдельным положениям законопроекта. По мнению выступавших экспертов, в существующей редакции законопроект не решает злободневных проблем тарифного регулирования и развития регулируемых отраслей, а сам по себе становится для них дополнительной проблемой.

По итогам круглого стола Комитет по энергетике направит рекомендации Правительству Российской Федерации.

Ассоциация «ЭРА России», в свою очередь, направит свои предложения в проект рекомендаций.

В работе круглого стола принял участие начальник Управления по взаимодействию с органами власти Ассоциации «ЭРА России» С.К. Накропин.